CƠ CẤU GIỚI TRONG BẦU CỬ: KINH NGHIỆM CỦA THỤY ĐIỂN, PHÁP, VÀ GỢI Ý ĐỐI VỚI VIỆT NAM

Cơ cấu về giới là một trong những công cụ thúc đẩy bình đẳng giới được sử dụng rộng rãi trên toàn cầu với 86 quốc gia (44%) áp dụng cơ cấu giới luật định ở cấp nghị viện (UN. Secretary-General, 2020). Tuy nhiên, một nghiên cứu của Nghị viện Châu Âu (Dahlerup & Freidenvall, 2011) cho thấy việc áp dụng cơ cấu giới không mang lại kết quả đồng đều giữa các quốc gia, và cơ cấu chỉ có hiệu quả khi được thiết kế phù hợp với hệ thống bầu cử. Điều này được thể hiện qua trường hợp của Thụy Điển và Pháp - hai đất nước áp dụng hai hệ thống cơ cấu giới khác nhau và đã đạt được những kết quả nhất định. Thông qua việc nghiên cứu hệ thống cơ cấu giới của Thụy Điển, Pháp, và Việt Nam, bài viết sẽ đưa ra khuyến nghị cho Việt Nam về thúc đẩy sự tham chính của phụ nữ.
Để đưa ra được những khuyến nghị cho Việt Nam, đầu tiên bài viết sẽ giới thiệu khái niệm và phân loại cơ cấu giới. Tiếp theo, bài viết sẽ phân tích cơ cấu giới được áp dụng trong các cuộc bầu cử đại biểu nhân dân vào Quốc hội (Riksdag) Thụy Điển, Quốc hội (Hạ viện) Pháp, và Quốc hội Việt Nam. Bài viết kết thúc bằng những khuyến nghị cho Việt Nam đúc kết từ kinh nghiệm áp dụng cơ cấu giới của Thụy Điển và Pháp.

1. Tổng quan về cơ cấu giới trong bầu cử

1. Khái niệm cơ cấu giới

Theo Drude Dahlerup (2006), cơ cấu trong chính trị là việc đặt ra một tỷ lệ hay một con số nhất định về đại biểu đại diện cho một nhóm nhất định, ở đây là phụ nữ, với dạng phổ biến nhất là tỷ lệ tối thiểu (20, 30 hay 40 phần trăm). Cơ cấu là một biện pháp thúc đẩy sự đại diện của những nhóm từ trước đến nay bị lề hóa hay không được đại diện đầy đủ. Cơ cấu về giới có thể được xây dựng dưới dạng các yêu cầu về tỷ lệ đại diện tối thiểu của phụ nữ hoặc tỷ lệ đại diện tối đa-tối thiểu cho cả hai giới, ví dụ như không hơn 60 phần trăm và không dưới 40 phần trăm mỗi giới. Trong trường hợp quy định không phân biệt về giới thì cơ cấu đặt ra mức đại diện tối đa cho cả hai giới, điều mà cơ cấu số lượng nữ giới không làm được.

2. Phân loại cơ cấu giới

Trong cuốn Constituting Equality: Gender Equality and Comparative Constitutional Law, Dahlerup và Freidenvall (2009) cho rằng để phân loại đầy đủ các loại cơ cấu, cần xác định hai yếu tố: tính pháp lý của cơ cấu và giai đoạn trong quá trình bầu cử mà cơ cấu được áp dụng.
Về tính pháp lý, cơ cấu được phân ra hai loại: cơ cấu luật định và cơ cấu tự nguyện. Cơ cấu luật định là cơ cấu được quy định trong Hiến pháp hoặc trong pháp luật về bầu cử, mang tính bắt buộc cho mọi đảng phái chính trị và có thể có chế tài xử phạt vi phạm. Cơ cấu tự nguyện là các quy định chính thức về cơ cấu được các đảng phái chính trị tự đưa ra và chỉ mang tính ràng buộc trong nội bộ theo quy định của các đảng.
Về giai đoạn trong quá trình bầu cử, có ba giai đoạn có thể áp dụng cơ cấu. Đầu tiên là ở giai đoạn lựa chọn ứng viên tiềm năng, việc áp dụng cơ cấu giới ở giai đoạn này có vai trò quan trọng ở những quốc gia sử dụng chế độ đầu phiếu đa số tương đối như Anh và Hoa Kỳ. Thứ hai là giai đoạn đề cử, khi cơ cấu được áp dụng vào danh sách ứng cử viên. Thứ ba là giai đoạn trúng cử, trong đó cơ cấu được áp dụng qua việc dành ra một số ghế nhất định dành cho phụ nữ trong cơ quan dân cử, thường được quy định trong luật.
Như vậy, có năm loại cơ cấu:

• Loại 1: Cơ cấu ứng viên tiềm năng luật định, trong đó pháp luật quy định tỷ lệ phụ nữ ở bước bầu cử sơ bộ.
• Loại 2: Cơ cấu ứng viên tiềm năng tự nguyện, trong đó các đảng tự nguyện áp dụng cơ cấu trong quá trình bầu cử sơ bộ.
• Loại 3: Cơ cấu ứng viên luật định, trong đó pháp luật quy định tỷ lệ giới cụ thể trong danh sách ứng viên được các đảng đề cử.
• Loại 4: Cơ cấu ứng viên tự nguyện, trong đó các đảng tự nguyện áp dụng cơ cấu trong danh sách ứng viên đề cử.
• Loại 5: Cơ cấu số ghế luật định, trong đó pháp luật quy định số lượng ghế dành cho một giới.

 

2. Thực tiễn áp dụng cơ cấu giới trong bầu cử tại Thụy Điển, Pháp, và Việt Nam

Thụy Điển áp dụng loại cơ cấu thứ tư: cơ cấu ứng viên tự nguyện. Với hình thức này này, các đảng phái chính trị ở Thụy Điển tự nguyện áp dụng cơ cấu vào danh sách ứng cử viên của đảng mình dưới dạng mục tiêu và khuyến nghị tự nguyện hay bắt buộc.
Theo Lenita Freidenvall (Freidenvall, 2018), mặc dù chính sách phổ thông đầu phiếu được Thụy Điển thông qua vào năm 1921, tỷ lệ nữ đại biểu những kỳ tiếp theo vẫn rất thấp. Vào những thập niên 20 và 30, các liên đoàn phụ nữ được thành lập ở bốn trong số năm đảng phái chính trị tại Thụy Điển. Trong những thập kỷ sau đó, các liên đoàn này phát triển thành các tổ chức lớn, tuyển chọn và tập huấn cho hàng ngàn phụ nữ và hỗ trợ họ trong quá trình đề cử ứng viên. Ngoài ra, phong trào này cũng có sự góp mặt của các tổ chức chính trị xã hội như Hiệp hội Fredrika-Bremer với những chiến dịch như “Không có phụ nữ - Không có sự cai trị của nhân dân”, “51% thiểu số” nhằm chỉ ra việc đa số công dân Thụy Điển chỉ được đại diện bởi thiểu số trong chính phủ. Các liên hiệp phụ nữ cho rằng tỷ lệ phụ nữ trong các danh sách ứng cử viên nên phản ánh tỷ lệ nữ công dân, vì vậy việc thiếu nữ đại biểu là vi phạm quyền bình đẳng.

Hình 1. Tỷ lệ ĐBQH Thụy Điển theo giới từ năm 1948 đến nay
 (Data on women in national parliament, Sweden)
Từ Hình 1 có thể thấy sự tham chính của phụ nữ trong Quốc hội Thụy điển tăng nhanh từ 14% năm 1971 tới 27,8% năm 1980 – đây là kết quả của những tranh luận về tăng cường tính dân chủ và sự tham chính của phụ nữ tại Thụy Điển. Vào thập kỷ 70, tất cả các đảng phái chính trị ở Thụy Điển đều chịu áp lực tăng sự tham chính của phụ nữ. Năm 1972, đảng Tự do (một đảng trung hữu) khuyến nghị các ban và ủy ban thuộc đảng cần có ít nhất 40% mỗi giới. Năm 1974, điều khoản này được mở rộng tới danh sách ứng cử viên. Năm 1984, đảng này đưa ra khuyến nghị mọi danh sách ứng cử viên đều phải dựa trên hệ thống “khóa kéo” – hai danh sách của ứng viên nam và nữ được lập ra và xếp xen kẽ nhau, tạo nên danh sách cuối cùng.
Sau khuyến nghị, các cơ cấu mang tính ràng buộc trong nội bộ đảng được giới thiệu vào thập niên 80. Đảng Xanh là đảng đầu tiên sử dụng cơ cấu nội bộ đảng: được thành lập vào năm 1981, đảng Xanh đã áp dụng cơ cấu nội bộ về giới quy định mức tối thiểu 40% mỗi giới trong các ban và ủy ban, cũng như vị trí chủ tịch đảng chung của hai người một nam và một nữ. Quy định này được mở rộng vào năm 1987, đảm bảo mức tối thiểu 40% mỗi giới trong danh sách ứng cử viên của đảng. Đảng Dân chủ Xã hội năm 1972 khuyến nghị các khu vực bầu cử đưa “nhiều phụ nữ hơn” vào danh sách ứng viên; năm 1978 khuyến nghị danh sách phải phản ánh “tỷ lệ nữ đảng viên”; năm 1987 đưa ra mục tiêu tối thiểu 40% nữ ứng cử viên; và năm 1993 đã đề xuất cân bằng giới (50%) qua áp dụng cơ cấu nội bộ đảng dựa trên hệ thống “khóa kéo”. Đảng Cánh tả thông qua cơ cấu nội bộ đảng vào năm 1987, yêu cầu tất cả danh sách ứng viên phải đạt tối thiểu 50% phụ nữ, dựa vào lập luận sự tham gia của phụ nữ, thậm chí đại diện quá mức (các cơ quan lập pháp với 100% nữ giới) trong quá trình đưa ra quyết định là chấp nhận được trong bối cảnh xã hội vẫn còn thấm nhuần những cơ cấu và quy tắc gia trưởng (Freidenvall, 2018, p. 375).
Như vậy, lập trường của các đảng phái chính trị phản đối chế độ gia trưởng cùng xu hướng coi mất cân bằng giới là dấu hiệu của một nền dân chủ khiếm khuyết đã trở thành các thể chế chuẩn mực chính cho xã hội Thụy Điển. Hiện tại, những cơ cấu này bảo vệ sự tiến bộ về phụ nữ tham chính mà xã hội Thụy Điển đã đạt được. Thụy Điển đã đạt cân bằng giới trong Quốc hội vào năm 1994 với 40,40% số ĐBQH là nữ, và trong gần ba thập kỷ trở lại đây, tỷ lệ nữ ĐBQH Thụy Điển không giảm xuống dưới mức này.
Từ lịch sử phát triển của quyền ứng cử của phụ nữ Thụy Điển, có thể thấy được sự thiết yếu của các liên hiệp phụ nữ trong vận động tăng quyền chính trị của phụ nữ cũng như tuyển chọn, tập huấn và tạo điều kiện cho phụ nữ tham chính. Ngoài ra, Thụy Điển cũng cho thấy vai trò quan trọng của các đảng phái chính trị trong áp dụng cơ cấu nữ giới từ nội bộ lãnh đạo của đảng mình trước khi áp dụng vào danh sách ứng cử viên – quá trình cho thấy cam kết của các đảng chính trị trong trao quyền cho phụ nữ. Việc một đảng chỉ đưa ra quy định về cơ cấu giới cho danh sách ứng cử viên trong khi nội bộ ban lãnh đạo đảng không cân bằng về giới có thể khiến quy định mang tính áp đặt, “làm như tôi ra lệnh, đừng làm như tôi làm”. Sự áp đặt này dù có thể khiến quy định được thực hiện tại địa phương nhưng không thể đảm bảo tinh thần của quy định được thực hiện đúng đắn, dẫn đến việc cơ cấu giới không mang lại hiệu quả cao.
Pháp áp dụng loại cơ cấu thứ ba: Cơ cấu ứng viên luật định. Tuy nhiên, cơ cấu về giới ở Pháp không phân biệt về giới mà hướng đến sự cân bằng giới trong các cơ quan đại diện.
Phụ nữ Pháp lần đầu có quyền ứng cử vào năm 1944 (Data on women in national parliament, France). Cuộc bầu cử đầu tiên có phụ nữ tranh cử vào năm 1945 kết thúc với 33 (5,6%) nữ đại biểu trong tổng số 586 ĐBQH Pháp. Người ta cho rằng phụ nữ sẽ dần dần có thêm tự tin và kinh nghiệm, và số lượng nữ đại biểu sẽ tăng (Allwood, 2020). Tuy nhiên thực tế lại không như kỳ vọng: số lượng nữ ĐBQH Pháp từ năm 1945 đến năm 1993 không vượt quá mức 7% (Hình 2).

Hình 2. Tỷ lệ ĐBQH Pháp theo giới từ năm 1945 đến nay
(Data on women in national parliament, France)
Từ cuối thập niên 70 và xuyên suốt thập niên 80, những nữ chính trị gia, người vận động nữ quyền, các đảng phái cánh tả và các đảng sinh thái đã nỗ lực tăng cường sự đại diện của phụ nữ trong chính trị. Giải pháp ban đầu là cơ cấu nữ giới trong các tổ chức đảng phái chính trị và danh sách ứng cử viên. Năm 1982, Nghị viện Pháp đã thông qua một điều luật về cơ cấu giới trong hội đồng thị trấn trong đó “danh sách ứng viên sẽ không được cấu thành bởi hơn 75% người cùng một giới”. Tuy nhiên, điều luật này bị Hội đồng Hiến pháp vô hiệu hóa với lập luận cơ cấu giới vi phạm nguyên tắc phổ quát và bình đẳng trước pháp luật được nêu trong bản Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền năm 1789 (Dahlerup & Freidenvall, 2009). Cơ cấu chia công dân thành hai mục khác nhau (nam và nữ), không phù hợp với ý tưởng dân tộc Pháp không thể bị chia rẽ và thực hiện quyền thông qua đại biểu đại diện cho toàn bộ quốc gia thay vì đại diện cho cử tri. Ngoài ra, cơ cấu còn bị coi là đi ngược lại với nguyên tắc bình đẳng giữa các ứng cử viên (Lépinard, 2018).
Đến thập niên 90, khái niệm “cân bằng” được đưa ra nhằm vượt qua rào cản giữa chủ nghĩa phổ quát và chủ nghĩa khác biệt. Những nỗ lực này cùng chủ nghĩa cơ hội của các chính trị gia đã khiến đề xuất “cân bằng” trở thành vấn đề được thảo luận trước công chúng. Cân bằng không đi ngược lại với nguyên tắc của chủ nghĩa phổ quát bởi giới là một điểm khác biệt phổ biến trong loài người. Khác với cơ cấu, cân bằng được ủng hộ bởi nhiều chính trị gia, tất cả những đảng lớn, các tổ chức Châu Âu, một bộ phận người vận động nữ quyền, một bộ phận tầng lớp trí thức, và phần lớn người dân (Allwood, 1995).
Năm 1999, Điều 3 bản Hiến pháp của Cộng hòa Pháp đã được bổ sung, ghi nhận “Pháp luật giành cho phụ nữ và nam giới các điều kiện ngang nhau trong việc ứng cử vào các chức vụ và nhiệm kỳ dân cử”. Điều 4 cũng được bổ sung, theo đó “Các đảng phái và các tổ chức chính trị góp phần vào việc thực hiện nguyên tắc quy định tại khoản cuối, điều 3 theo các điều kiện do pháp luật quy định.”. Luật ngày 6 tháng 6 năm 2000 là luật cân bằng đầu tiên được đề xuất, trong đó quy định luật cân bằng phải được áp dụng trong mọi cuộc bầu cử chính trị, với bốn trường hợp ngoại lệ. Đối với các cuộc bầu cử quốc hội, danh sách ứng viên ở mọi khu vực bầu cử buộc phải có 50% mỗi giới, được phép chênh lệch 2%. Với những danh sách chênh lệch hơn 2%, đảng sẽ chịu phạt qua hình thức bị cắt giảm số tiền trợ cấp nhà nước bằng một nửa số tỷ lệ phần trăm khác biệt. (Dahlerup & Freidenvall, 2009; Allwood, 2020, p. 61)
Với điều luật này, Pháp là đất nước đầu tiên trên thế giới thông qua luật về cân bằng giới trong Nghị viện (Dahlerup, 2021). Tuy nhiên, trong cuộc bầu cử đầu tiên sau khi điều luật được thông qua, vào năm 2002, tỷ lệ nữ đại biểu được bầu vào Quốc hội Pháp chỉ đạt 12%. Ngay cả khi luật cân bằng năm 2007 tăng mức phạt hành chính thông qua cắt giảm ngân sách cho các đảng vi phạm, tỷ lệ này vẫn không vượt quá 20% cho tới năm 2012. Theo Gill Allwood (2020, p. 60), nguyên nhân của hiện tượng này là do luật cân bằng chỉ yêu cầu các đảng lựa chọn số lượng ứng viên cân bằng chứ không thể đảm bảo kết quả cân bằng. Hơn nữa, việc thực thi luật cân bằng cũng khác nhau giữa các đảng phái. Những đảng nhỏ hơn và những đảng thuộc cánh tả và cực tả (đảng Xanh, đảng Lutte Ouvrière, đảng Ligue Communiste Révolutionnaire), theo sau là các đảng cánh tả chủ đạo (Đảng Xã hội và Đảng Cộng sản), đã chủ động hơn so với các đảng hữu và cực hữu trong thực hiện mục tiêu cân bằng. Vào năm 2012, chỉ hai đảng đạt được cân bằng trong phái đoàn nghị viện của mình - đảng Xanh, nhờ cam kết dài hạn của đảng này, và đảng Mặt trận Dân tộc, bởi đảng này cần ngân sách nhà nước để hoạt động. Những đảng lớn khác lựa chọn chịu phạt do mức phạt vi phạm là không đáng kể đối với họ. Năm 2014, một luật chung về “bình đẳng giới thực sự” đã đưa ra những quy định mới về tăng mức phạt cho hành vi vi phạm (Lépinard, 2018, p. 76). Luật này có hiệu lực vào năm 2017, mang lại kết quả đáng kể trong cuộc bầu cử tiếp theo.
Tháng 6 năm 2017, trong số 42,4% nữ ứng cử viên, 223 nữ ĐBQH được bầu, đạt 38,7% tổng số đại biểu, một kỷ lục ở Pháp. Kết quả này có được nhờ quy định tăng gấp đôi số tiền phạt, tuyên bố cam kết cân bằng của đảng của Tổng thống Macron và việc hạn chế số vị trí được phép kiêm nhiệm (Allwood, 2020, p. 60). Mặc dù vậy, tỷ lệ nữ đại biểu trúng cử ít hơn tỷ lệ nữ ứng cử viên cho thấy khả năng cao phụ nữ bị đặt ở những khu vực bầu cử khó thắng. Hơn nữa, tỷ lệ 42,4% nữ ứng cử viên vẫn thấp hơn tỷ lệ luật định.
Kinh nghiệm áp dụng cơ cấu về giới trong bầu cử của Pháp cho thấy tầm quan trọng của chế tài đối với cơ cấu luật định. Chế tài hiệu quả đảm bảo việc tuân thủ quy định pháp luật, từ đó khiến pháp luật trở thành công cụ hữu hiệu chống lại những định kiến gia trưởng cổ hủ vẫn còn tồn tại dai dẳng trong mọi tầng lớp xã hội.
Việt Nam, cũng như Pháp, áp dụng loại cơ cấu thứ ba: Cơ cấu ứng viên luật định.
Khác với Thụy Điển và Pháp, quyền ứng cử của phụ nữ Việt Nam được ghi nhận từ bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Từ cuộc Tổng tuyển cử đầu tiên năm 1946 đến cuộc Tổng tuyển cử Quốc hội khóa V, số lượng nữ ĐBQH có xu hướng tăng nhanh. Tuy vậy, từ Quốc hội khóa VI trở đi số nữ ĐBQH lại có xu hướng giảm mạnh (Hình 3), tạo ra nhu cầu thiết lập cơ cấu về giới trong cơ quan đại diện nhằm thúc đẩy sự tham chính của phụ nữ.
 
Hình 3. Tỷ lệ ĐBQH Việt Nam theo giới từ năm 1946 đến nay
(Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, 2011; Hoàng & Đỗ, 2021)
Cơ cấu giới trong Quốc hội lần đầu xuất hiện vào năm 2001 khi sửa đổi Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997:
“Điều 10a
Số đại biểu Quốc hội là phụ nữ do Uỷ ban thường vụ Quốc hội dự kiến trên cơ sở đề nghị của Đoàn Chủ tịch Ban chấp hành trung ương Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, bảo đảm để phụ nữ có số đại biểu thích đáng.”
Vào kỳ bầu cử Quốc hội ngay sau đó, Quốc hội khóa XI năm 2002, số lượng nữ ĐBQH được bầu đạt 27.31%, tăng 1,09%. Tuy nhiên, đến khóa XII tỷ lệ nữ ĐBQH giảm 1,55% và đến khóa XIII thì tỷ lệ này tiếp tục giảm 1,36% so với kỳ trước (Hình 3). Tiến sỹ Bùi Ngọc Thanh (2015), Nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, giải thích hiện tượng này như sau:
“Tuy nhiên, ở địa phương cần tránh một xu thế, ban đầu giới thiệu thật nhiều người ứng cử là phụ nữ nhưng ở dạng “quân xanh”, thậm chí “cực kỳ xanh”. Ví dụ các cuộc bầu cử ĐBQH khóa XI và XII, khi giới thiệu thì tỷ lệ phụ nữ ứng cử rất cao, nhìn vào bản danh sách thấy rất “vui mắt”; sau các vòng hiệp thương, tỷ lệ phụ nữ ứng cử khóa XI bình quân là 33,86%; khóa XII là 32,91%, có bảy tỉnh, thành phố đạt từ 54,54% đến 75% nữ ứng cử viên, nhưng khi bầu xong thì con số đạt được thấp xa so với con số dự kiến 30%. Đáng lưu ý hơn nữa là ở khóa XII, có chín tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không có nữ ứng cử viên nào trúng cử là người của địa phương giới thiệu. […] Lấy cuộc bầu cử ĐBQH làm ví dụ, ở khóa XII, trong số 182 đơn vị bầu cử của cả nước thì có khoảng 10% số đơn vị sắp xếp những người ứng cử trong một số đơn vị bầu cử quá chênh lệch về trình độ, chức vụ, rất bất lợi cho phụ nữ ở đơn vị bầu cử đó. Có đơn vị sắp xếp hai nữ làm việc gia đình, một nhân viên phục vụ cùng liên danh với một ứng cử viên ở trung ương và một ứng cử viên là Chủ tịch HĐND tỉnh. Có đơn vị có hai nữ ứng cử viên là cán bộ của cùng một Sở cùng danh sách với Chủ tịch UBND tỉnh, một ứng cử viên ở trung ương và một người là Giám đốc bệnh viện. Có đơn vị ba nữ ứng cử viên của địa phương, một nữ ứng cử viên của trung ương và một ứng cử viên nam là Phó Bí thư Tỉnh ủy- Chủ tịch UBND tỉnh... Trong tất cả các đơn vị bầu cử sắp xếp danh sách những người ứng cử theo kiểu “quân xanh, quân đỏ” như thế thì hầu như, tất cả các nữ ứng cử viên của địa phương đều không trúng cử.” (tr.57)
Theo luật định, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam (Hội LHPNVN) phải được tham khảo ý kiến về cơ cấu nữ đại biểu trước bầu cử. Tuy nhiên, trong một nghiên cứu của Chương trình Phát triển của Liên Hợp Quốc, các cán bộ Trung ương Hội LHPNVN cho biết Hội “thường đề xuất khoảng 45-50% nữ trong danh sách ứng cử. Nhưng vì chỉ được tham gia vào giai đoạn đầu của vòng hiệp thương lần thứ nhất, Hội khó kiểm soát được con số cuối cùng khi tính đến các lợi ích khác.” (Vandenbeld & Hà, 2012).
Nghiên cứu trên cũng chỉ ra sức ảnh hưởng của Ủy ban bầu cử cấp tỉnh tới khả năng ứng cử viên đắc cử. Theo điểm đ khoản 1 Điều 23 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, Ủy ban bầu cử địa phương có thẩm quyền phân bổ ứng cử viên về các đơn vị bầu cử, nghĩa là vị trí của ứng viên trong danh sách bầu cử do ủy ban bầu cử tại địa phương quyết định. Vì lý do này, thậm chí các chị em có hồ sơ xuất sắc cũng có thể gặp khó khăn nếu bị phân về khu vực bầu cử phải cạnh tranh với những nam hoặc nữ ứng cử viên là người địa phương được nhiều người dân biết đến. Những người được phỏng vấn hay kể về một đại biểu nữ đương nhiệm có thế lực nhưng đã thất bại trong lần tái cử do bị phân về một đơn vị bầu cử không phù hợp (Vandenbeld & Hà, 2012, p. 20).
Đến Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015, số lượng phụ nữ nằm trong danh sách chính thức những người ứng cử ĐBQH không còn được quy định chung ở mức “thích đáng” mà được quy định cụ thể ở mức 35% tại khoản 3 Điều 8.
Quyết định số 2351/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Chiến lược quốc gia về bình đẳng giới giai đoạn 2011 – 2020 thể hiện những nỗ lực thúc đẩy sự tham chính của phụ nữ ở các cấp hành chính và lập pháp, cũng như cụ thể hóa tỷ lệ ứng cử viên nữ cho cuộc bầu cử Quốc hội khóa XIV: “Phấn đấu đạt tỷ lệ nữ tham gia các cấp ủy Đảng nhiệm kỳ 2016 – 2020 từ 25% trở lên; tỷ lệ nữ đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2011 – 2015 từ 30% trở lên và nhiệm kỳ 2016 – 2020 trên 35%.”
Cơ cấu về nữ ứng cử viên còn được Quốc hội điều chỉnh trước các cuộc bầu cử. Khoản 3 Điều 2 Nghị quyết số 1135/2016/UBTVQH13 tháng 1 năm 2016 Dự kiến số lượng, cơ cấu, thành phần đại biểu Quốc hội khóa XIV ghi nhận “Đại biểu là phụ nữ: Khi lập danh sách chính thức những người ứng cử, phải bảo đảm ít nhất là 314 người bằng 35% tổng số người trong danh sách ứng cử và phấn đấu trúng cử ít nhất 150 đại biểu bằng 30% tổng số đại biểu Quốc hội.” Nghị quyết số 1185/NQ-UBTVQH14 tháng 1 năm 2021 Dự kiến số lượng, cơ cấu, thành phần đại biểu Quốc hội khóa XV, khoản 3 Điều 2 quy định “Đại biểu là phụ nữ bảo đảm tỷ lệ ít nhất 35% tổng số người trong danh sách chính thức những người ứng cử đại biểu Quốc hội.”
Từ những nỗ lực trên, tỷ lệ nữ ĐBQH trúng cử có xu hướng gia tăng từ cuộc bầu cử Quốc hội khóa XIV năm 2016 (Hình 3). Số lượng nữ ĐBQH khóa XIV là 133/496 (26,8%) đại biểu, tăng 2,4%. Tới cuộc bầu cử Quốc hội khóa XV năm 2021, số lượng nữ ứng cử viên Quốc hội khóa XV là 393 người, đạt 45,38% - tỷ lệ cao nhất trong 4 khóa gần đây, với 151 nữ ứng cử viên thắng cử, chiếm 30,36% số ĐBQH. Tuy nhiên, tỷ lệ nữ ứng cử viên không đồng đều ở địa phương: 54 tỉnh, thành đạt tỷ lệ 35% trở lên và 9 tỉnh, thành không đạt mức này. Thêm vào đó, sau ba vòng hiệp thương, trong số 9 người tự ứng cử ĐBQH chỉ có 2 người (22%) là phụ nữ và chỉ 1 người trúng cử (Hoàng & Đỗ, 2021). Như vậy mặc dù luật quy định nữ giới có quyền tự ứng cử như nam giới, không có nhiều phụ nữ tự mình thực hiện quyền này mà không có sự ủng hộ của các cơ quan giới thiệu. Kể từ Quốc hội khóa VI trở lại, Quốc hội khóa XV là lần đầu tiên tỷ lệ nữ ĐBQH vượt mức 30%, cao thứ hai trong lịch sử Việt Nam. 
Từ các quy định và kết quả thực tế có thể thấy được những bước tiến của Việt Nam trong thúc đẩy sự tham chính của phụ nữ. Tuy nhiên, để thực sự đạt được bình đẳng giới và cân bằng giới trong chính trị, Việt Nam cần tiếp tục nỗ lực cải thiện hệ thống cơ cấu giới.

3. Khuyến nghị

Mặc dù đối chiếu với Việt Nam thì Thụy Điển và Pháp có nhiều sự khác biệt, nhưng việc nghiên cứu pháp luật về cơ cấu của những quốc gia này vẫn có giá trị trong đưa ra những khyến nghị cho Việt Nam trong thúc đẩy sự tham chính của phụ nữ.
Một là, Hội LHPNVN cần phát triển những chương trình tập huấn về chính trị cho phụ nữ và nữ thanh niên nhằm phát triển tiềm năng chính trị của mọi tầng lớp phụ nữ.
Kinh nghiệm của Thụy Điển cho thấy vai trò quan trọng của các liên hiệp phụ nữ trong thúc đẩy phụ nữ tham chính. Hội LHPNVN, với nhiệm vụ vận động, hỗ trợ phụ nữ nâng cao năng lực và trình độ cùng mạng lưới hội viên ở tất cả các cấp, có khả năng phát triển và thực hiện những chương trình tập huấn chính trị cho phụ nữ. Bước đầu tiên để tăng cường sự tham chính của phụ nữ là phổ biến kiến thức chính trị cho phụ nữ. Việc tiếp cận với chính trị là tối quan trọng trong bối cảnh xã hội Việt Nam đầy rẫy những định kiến, tập tục và hành vi củng cố những khuôn mẫu giới, cho rằng phụ nữ không phù hợp với vị trí lãnh đạo hay tham chính, bó hẹp phần lớn phụ nữ trong xó bếp với lời tung hô “nội tướng”. Phụ nữ sẽ không vượt qua được những rào cản nếu không được trang bị kiến thức đầy đủ. Từ những khóa tập huấn này, Hội hoàn toàn có thể tìm được những người có khả năng đại diện cho người dân và tiếp tục bồi dưỡng cho họ để có được những nữ đại biểu đa dạng về ngành nghề và hoàn cảnh, đại diện cho nhiều thành phần phụ nữ trong xã hội.
Hai là, cần nâng cao vai trò của Hội LHPNVN trong quá trình lựa chọn và giới thiệu ứng cử viên.
Trong góp phần trao quyền tham chính cho phụ nữ, Hội LHPNVN không thể chỉ dừng lại ở mức tìm kiểm và tập huấn cho các nữ ứng cử viên tiềm năng mà Hội cần tham gia vào các giai đoạn bầu cử sau đó. Để Hội có thể phát huy khả năng và hoàn thành nhiệm vụ, cần đảm bảo sự tham gia của Hội trong các tổ chức phục vụ bầu cử và trong tất cả các hội nghị thuộc quy trình bầu cử.
Ba là, cần phải có quy định cụ thể hơn về bố trí người ứng cử cùng liên danh vào các đơn vị bầu cử.
Khác với Thụy Điển và Pháp, bầu cử ở Việt Nam không sử dụng danh sách đảng, nhưng Việt Nam vẫn có thể áp dụng hệ thống “khóa kéo” đối với các danh sách ứng viên ở các đơn vị bầu cử. Việc đảm bảo sự cạnh tranh của những ứng cử viên cùng một đơn vị bầu cử đóng vai trò thiết yếu trong việc áp dụng cơ cấu về giới trong chính trị. Cơ cấu nữ ứng cử viên sẽ không có ý nghĩa gì cả nếu sự chênh lệch giữa nam ứng cử viên và nữ ứng cử viên quá lớn. Để loại bỏ sự chênh lệch này, cần đặt ra những tiêu chí về sắp xếp ứng cử viên trong một đơn vị bầu cử, trong đó có thể bao gồm trình độ, chức vụ…
Bốn là, cần nghiên cứu thêm về chế tài xử lý vi phạm pháp luật về cơ cấu.
Mặc dù cơ cấu nữ đại biểu của Việt Nam khi thực hiện không khác biệt nhiều so với cơ cấu tự nguyện ở Thụy Điển, về căn bản Việt Nam vẫn áp dụng cơ cấu luật định như Pháp. Cơ cấu luật định có lợi thế rõ ràng là tính áp đặt cùng chế tài xử lý vi phạm, nhưng hiện tại cơ cấu giới ở Việt Nam không bao gồm chế tài.
47 trong số 71 quốc gia và lãnh thổ áp dụng cơ cấu luật định ở cấp Quốc hội/Hạ viện có các chế tài xử lý các trường hợp vi phạm pháp luật cơ cấu (Gender Quota Database), với các hình thức phổ biến gồm từ chối danh sách ứng cử viên, buộc sửa danh sách, và xử phạt hành chính. 
Các biện pháp xử phạt hành chính được áp dụng trên thế giới khá đa dạng. Đây có thể là biện pháp cắt giảm trợ cấp như trường hợp của Pháp; hay một mức phí cố định: ở Albania, mức phạt là 1 triệu đồng Lek Albania – tương đương hơn 240 triệu VND – nếu danh sách ứng viên trong các cuộc tổng tuyển cử không đạt yêu cầu (Country Data Albania). Tuy nhiên, kinh nghiệm của Pháp cho thấy hình thức xử phạt tài chính không có hiệu quả cao nếu mức phạt quy định quá thấp. 
Được áp dụng bởi 52% (37/71) các quốc gia với cơ cấu luật định (Gender Quota Database), biện pháp từ chối danh sách bầu cử có hiệu quả cao nhất. Việc các cơ quan bầu cử tuyên bố rõ rằng danh sách không đủ tiêu chuẩn sẽ bị từ chối có ảnh hưởng lớn đến quá trình lựa chọn và giới thiệu ứng viên. Ở Tây Ban Nha, Điều 47 Ley Orgánica del Régimen Electoral General quy định khi một đảng phái chính trị không tuân thủ pháp luật về danh sách ứng viên, họ phải sửa danh sách trong 48 giờ, nếu không sửa thì danh sách sẽ bị từ chối (Country Data Spain). Trên thực tế, biện pháp này ít khi được áp dụng bởi các đảng thường nỗ lực chiêu mộ đủ nữ ứng cử viên (Dahlerup & Freidenvall, 2011, p. 47).
Năm là, cần nghiên cứu xây dựng lộ trình tăng tỷ lệ cơ cấu nữ ứng cử viên đại biểu vào các cơ quan dân cử.
Hiện tại, khoản 3 Điều 8 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định tỷ lệ nữ ứng cử viên ĐBQH ở mức ít nhất 35% và số lượng nữ ứng viên trong cuộc bầu cử Quốc hội khóa XV đã vượt chỉ tiêu này ở 85% các tỉnh, thành phố. Tuy vậy, chỉ 38,42% nữ ứng viên trúng cử và tỷ lệ nữ ĐBQH chỉ đạt mức 30,26%, nghĩa là đa số công dân Việt Nam chỉ được đại diện bởi thiểu số trong Quốc hội. Hơn nữa, việc quy định cơ cấu nữ ứng viên ĐBQH cố định ở mức 35% có khả năng trở thành một “mức trần vô hình”, kìm hãm sự phát triển của phụ nữ trong chính trị ở mức này. Như vậy, bên cạnh các khuyến nghị nêu trên, cần nghiên cứu xây dựng lộ trình tiếp tục tăng tỷ lệ cơ cấu nữ ứng viên đại biểu, hướng đến cân bằng giới tính trong các cơ quan dân cử. 
 
Việc tăng cường sự tham chính của phụ nữ không phải là vấn đề của phụ nữ mà là vấn đề của toàn xã hội, nên cần sự góp mặt của không chỉ Hội LHPNVN mà cả các cơ quan, đoàn thể trong hệ thống chính trị cũng như xã hội nói chung. Ngoài các hoạt động tập huấn nâng cao năng lực tham chính cho phụ nữ, cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện cơ cấu giới, bởi cơ cấu về giới chỉ có tác dụng khi được xây dựng phù hợp với chế độ bầu cử và có các quy định cụ thể về thứ tự ứng cử viên cùng các chế tài xử lý hiệu quả. Khuôn khổ pháp luật và chính sách vững chắc không chỉ tạo điều kiện thúc đẩy sự tham chính của phụ nữ mà còn đảm bảo tính công bằng, dân chủ của các cuộc bầu cử.