Kiểm soát quyền lực trong quản lý đất đai

Việt Nam, kể từ khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, đất đai được quy định thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước quyết định công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất và các luật đất đai quy định Nhà nước quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích. Hiến pháp hiện hành (Hiến pháp năm 2013) đã quy định rất chi tiết về quyền lực của Nhà nước đối với đất đai: 1) Nhà nước đại diện cho toàn dân thực hiện quyền sở hữu và thực hiện quyền quản lí đất đai thống nhất trên phạm vi cả nước; 2) Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Bài viết này trình bày về chức năng kép của Nhà nước: vừa thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và vừa quản lí đất đai. Cả hai quyền lực này đều giao cho cùng một cơ quan nhà nước thực hiện: Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) đối với tổ chức và UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là UBND cấp huyện) đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Điều này có nghĩa là cùng một cơ quan nhà nước vừa có chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua một trong các phương thức là giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ cho người sử dụng đất và vừa có chức năng quản lí đất đai[1], tức là quản lí xem việc quyết định về đất đai có đúng quy định của pháp luật hay không? Người dân, công luận vẫn coi tình trạng này là “Nhà nước vừa đá bóng, vừa thổi còi”.
Có hai vấn đề liên quan đến kiểm soát quyền lực trong quản lí và sử dụng đất đai cần đề cập: Một là, cần tách bạch chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc quyết định về đất đai do cơ quan nhà nước nào thực hiện và chức năng quản lí đất đai do cơ quan nhà nước nào thực hiện; hai là, cần tách bạch giữa quản lí, sử dụng đất đai thuộc khu vực công và khu vực tư nhân sử dụng. Có tách bạch hai vấn đề trên mới kiểm soát được quyền lực. Kể từ Luật Đất đai năm 1993 cho tới Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi) (đưa ra lấy ý kiến toàn dân), vấn đề kiểm soát quyền lực của Nhà nước trong quản lí và sử dụng đất đai đều chưa được đặt ra. Cụ thể hơn, cả hai chức năng của Nhà nước vẫn do một cơ quan nhà nước thực hiện và vẫn chưa có sự tách bạch giữa đất thuộc khu vực tài sản công và đất đã giao cho khu vực tư nhân sử dụng. Ở đa số các quốc gia đều có tách bạch rất rõ ràng về “đất công” và “đất tư”[2].
1.  Tách riêng chức năng thay mặt chủ sở hữu toàn dân quyết định về đất đai và chức năng quản lí đất đai 
Kể từ khi xây dựng Luật Đất đai năm 2003, tình trạng quyền lực kép của cùng một cơ quan nhà nước đã được đặt ra nhưng do thời gian xây dựng Luật quá ngắn nên chưa tách riêng hai quyền lực này để giao cho hai cơ quan nhà nước khác nhau. Ý kiến chung là không thấy rõ khả năng tách riêng trong từng khu vực quản lí bao gồm quy hoạch, tài chính, hành chính và pháp luật[3].
Khi đó, cũng đã có ý kiến đề xuất trao thẩm quyền quyết định về phân phối đất đai cho hệ thống hội đồng nhân dân (HĐND), hệ thống UBND chỉ thực hiện thẩm quyền quản lí đất đai. Ý kiến này không nhận được đồng thuận do HĐND thực hiện chức năng giám sát, không thể tham gia trực tiếp vào thị trường. Cũng có ý kiến khác đề xuất là hệ thống UBND thực hiện thẩm quyền quyết định về phân phối đất đai, còn thẩm quyền quản lí đất đai trao cho cơ quan tài nguyên và môi trường cùng cấp. Ý kiến này cũng không được chấp nhận vì các cơ quan quản lí chuyên ngành ở địa phương không phải là cơ quan hành chính, chỉ có chức năng giúp việc cho UBND. Cuối cùng, vấn đề này không được giải quyết, thể chế quyết định và quản lí đất đai vẫn giữ nguyên như cũ.
Trong quá trình xây dựng Luật Đất đai năm 2013, vấn đề này không được thảo luận nhiều vì cách tiếp cận đã chuyển sang tăng cường quyền lực cho Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Vừa qua, trong quá trình cải cách bộ máy quản lí nhà nước của các ngành, tác giả bài viết này đã có đề xuất: 1) đưa trách nhiệm quản lí đất đai lên trung ương tổ chức theo ngành dọc đến từng cấp địa phương, trong đó hệ thống tài chính đất đai giao cho Bộ Tài chính, hệ thống quy hoạch sử dụng đất giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hệ thống hành chính (đăng kí, lập hồ sơ địa chính, thông tin đất đai) và hệ thống tổ chức thực thi pháp luật đất đai giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường; 2) giao cho lãnh đạo các địa phương cấp tỉnh và cấp huyện thực hiện quyền quyết định về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ đối với người đang sử dụng, gia hạn sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Nội dung này hiện chưa được tiếp thu trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).  
Nhìn vào bản chất của thể chế quản lí, việc tách riêng hai chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và quản lí về đất đai để trao cho hai cơ quan nhà nước khác nhau là thực sự cần thiết, có như vậy mới giảm được tác động tiêu cực của rủi ro tham nhũng. Dựa trên nguyên tắc quản lí đất đai phải được tổ chức theo ngành dọc, có thể trao chức năng quản lí đất đai cho bộ máy các cơ quan ở trung ương và chức năng quyết định về đất đai vẫn tiếp tục do hệ thống UBND địa phương cấp tỉnh và cấp huyện nắm giữ. Phần phải tiếp tục xem xét là rà soát và tách biệt nhiệm vụ cụ thể đối với quyết định về phân phối đất đai và quản lí đất đai. Đây là công việc hoàn toàn mang tính kĩ thuật, có tính khả thi cao.
2. Tách bạch quản lí đất thuộc khu vực tài sản công và quản lí đất sử dụng trong khu vực tư nhân
Theo kinh nghiệm quản lí đất đai tại các quốc gia chấp thuận sở hữu tư nhân hạn chế về đất đai, pháp luật cần quy định rõ đất thuộc sở hữu công và đất thuộc sở hữu tư, gọi là đất công và đất tư. Đất công thuộc quyền sở hữu của Nhà nước (state ownership) hoặc sở hữu công (public ownership), Nhà nước quyết định đưa vào sử dụng cho các mục đích công và được bán hoặc cho thuê cho khu vực tư nhân. Đất tư là đất do khu vực tư nhân làm chủ sở hữu, Nhà nước thu thuế đất đai và tài sản gắn liền với đất.
Trong giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hoá, từ kinh nghiệm của nhiều quốc gia phát triển trên thế giới cho thấy Nhà nước thu chủ yếu từ bán đất công cho tư nhân, dần dần theo mức độ công nghiệp hoá tăng lên, Nhà nước chuyển sang thu chủ yếu từ cho thuê đất công, khi đã trở thành nước công nghiệp, Nhà nước thu chủ yếu từ thuế bất động sản (thuế tài sản). Bên cạnh đó, quá trình đầu tư phát triển vào khu vực công nghiệp, dịch vụ và đô thị, giá đất tăng lên hàng ngày dựa vào mức độ thuận lợi của khu vực đất do kết quả đầu tư mang lại. Khi đó, một trong những nguồn thu lớn của Nhà nước là thu giá trị tăng thêm của đất đai. Từ đây có thể thấy, quản lí đất công và đất tư có phương thức và mục tiêu rất khác nhau, cần phân biệt rõ ràng hai loại đất này.
Pháp luật đất đai Việt Nam trong mọi thời kì đều không quy định về “đất thuộc quyền tài sản công” và “đất thuộc quyền tài sản tư” (QSDĐ là quyền tài sản đã được Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định). Do quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên nhiều khi toàn bộ đất đai được xem như là đất công. Ở đây có một khái niệm “quyền tài sản” đối với đất đai cần làm rõ. Toàn dân vẫn có nguyên vẹn quyền sở hữu nhưng sau khi thu tiền lúc giao đất hoặc cho thuê đất thì Nhà nước đã trao quyền tài sản cho người sử dụng đất. Ai được Nhà nước giao đất, kể cả trường hợp không thu tiền cũng phải chịu trách nhiệm về quyền tài sản đối với đất được giao.
Mặc dù vậy, trên thực tế đa số vẫn dùng thuật ngữ “đất công” để chỉ đất thuộc phạm vi không do khu vực tổ chức kinh tế tư nhân, hộ gia đình, cá nhân sử dụng. Cụ thể hơn, đây là các loại đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước sử dụng (bao gồm các tổ chức chính trị, cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức sự nghiệp công lập), đất sử dụng vào mục đích công cộng không vì mục tiêu lợi nhuận, đất chưa sử dụng, đất chưa giao, chưa cho thuê.
Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về quyền tài sản có nội dung “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”. Quy định như vậy còn mang tính chung chung, chưa có những quy định cụ thể về quyền tài sản đối với QSDĐ trong trường hợp quyền tài sản công và quyền tài sản tư. Điều này cần làm rõ trong Luật Đất đai nhưng vẫn không có trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
Việt Nam đang xây dựng mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa để thực hiện công nghiệp hoá, kinh tế tư nhân đang đóng vai trò động lực phát triển, chuyển dịch đất đai đang diễn ra rộng khắp và phức tạp. Trong bối cảnh đó, một khái niệm tương tự “đất công” và “đất tư” như ở các quốc gia khác cần được đặt ra. Về nội dung cụ thể, có thể thấy “đất có quyền tài sản tư” là đất do khu vực tư nhân sử dụng bao gồm đất đã giao, đã cho thuê đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân. Nhà nước quản lí khu vực đất đai này chủ yếu bằng quy hoạch sử dụng đất, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và thu thuế. Đất đai thuộc khu vực tài sản công, gồm đất do Nhà nước giao không thu tiền cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức được Nhà nước cho phép, đất sử dụng vào mục tiêu công cộng, đất chưa giao, chưa cho thuê và đất chưa sử dụng. Công việc quản lí đất đai ở các nước phát triển chủ yếu tập trung cao vào khu vực đất công.
Ở Việt Nam, đất đai thuộc khu vực tài sản công, thường không được các cơ quan quản lí đất đai đặt thành trọng tâm. Chính vì vậy, nguồn lực công sản dễ dàng bị tham nhũng, lãng phí. Để khắc phục tình trạng quản lí lỏng lẻo này, cần bổ sung vào Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi) quy định về đất đai thuộc khu vực quyền tài sản công và đất đai thuộc khu vực quyền tài sản tư và gắn với nó là các quy tắc quản lí phù hợp.
Theo số liệu kiểm kê đất đai năm 2020, tổng diện tích đất đai phi nông nghiệp thuộc khu vực quyền tài sản tư là 1.349.553 ha, trong đó hộ gia đình, cá nhân nắm giữ 747.648 ha, các tổ chức kinh tế nắm giữ 580.993 ha, các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài nắm giữ 20.912 ha. Đối với khu vực quyền tài sản công, tổng diện tích đất là 2.581.645 ha, trong đó các cơ quan, đơn vị của nhà nước nắm giữ 496.908 ha, các tổ chức sự nghiệp công lập nắm giữ 124.543 ha, các tổ chức khác nắm giữ 3.052 ha, tổ chức ngoại giao nắm giữ 63 ha, UBND cấp xã nắm giữ 1.202.263 ha, tổ chức phát triển quỹ đất nắm giữ 3.586 ha, cộng đồng dân cư nắm giữ 728.258 ha. Nhìn vào con số này có thể thấy khu vực đất đai thuộc quyền tài sản công lớn gần gấp đôi quỹ đất sử dụng vào phát triển kinh tế[4].
2.1. Sắp xếp quỹ đất sử dụng cho các mục tiêu công
Trên thế giới, tại nhiều nước công nghiệp, việc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước cần mua bất động sản theo nhu cầu sử dụng và bán bất động sản khi không còn nhu cầu sử dụng được pháp luật quy định rõ ràng. Ngay tại các quốc gia không cho phép các cơ quan, tổ chức của nhà nước trực tiếp mua hoặc bán bất động sản thì cũng phải có quy định về tạo lập hoặc chuyển đổi các bất động sản thuộc khu vực công gắn với ngân sách nhà nước. Hình thức này cũng có thể coi là sự mua hay bán bất động sản gián tiếp của các cơ quan, tổ chức của nhà nước.
Tại các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi từ kinh tế bao cấp sang kinh tế thị trường nói chung và tại Việt Nam nói riêng, việc sắp xếp lại quỹ nhà đất sử dụng trong khu vực công là việc quan trọng vì đây là nguồn tài chính rất lớn. Trong kinh tế bao cấp, các cơ quan hành chính, tổ chức sự nghiệp, doanh nghiệp của nhà nước chiếm giữ khối lượng lớn bất động sản, trong đó có nhiều bất động sản nằm tại các vị trí đất có giá trị cao. Khi chuyển từ kinh tế bao cấp sang kinh tế thị trường, nhu cầu sử dụng nhà đất của khu vực công giảm đi rõ rệt. Mặt khác, các bất động sản tại các vị trí đất có giá trị cao cần được chuyển từ khu vực nhà nước sang khu vực sản xuất, kinh doanh mà chủ yếu do khu vực doanh nghiệp tư nhân thực hiện. Các tổ chức, cơ quan của nhà nước có thể chuyển tới các vị trí đất không có giá trị cao, miễn là phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mình và thuận tiện cho người dân liên hệ khi cần thiết.
Như vậy, quá trình chuyển đổi kinh tế từ bao cấp sang thị trường luôn gắn với việc sắp xếp lại quỹ nhà đất đã sử dụng vào mục đích công để chuyển phần lớn sang các thành phần kinh tế ngoài nhà nước để sản xuất, kinh doanh hoặc phát triển hạ tầng công cộng theo quy hoạch. Như vậy, đây cũng là một giải pháp vốn hoá đất đai cần thiết.
Trên thực tế của các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi nói chung, việc sắp xếp lại các bất động sản thuộc khu vực công để chuyển sang khu vực tư thường rất phức tạp do khó minh bạch giữa lợi ích công và lợi ích tư. Quá trình này thường gắn chặt với các rủi ro tham nhũng. Rất ít quốc gia thực hiện thành công việc chuyển đổi này. Một số tỉ phú mới xuất hiện khá nhanh trong khu vực tư nhân từ hệ quả của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất thiếu minh bạch. Điều này cũng là một trong những nguyên nhân giải thích tại sao lớp tỉ phú mới ở châu Á được tạo ra nhanh hơn ở châu Âu.
Từ nhiều năm qua, việc sử dụng nhà đất thuộc sở hữu công trên thực tế ở Việt Nam còn lãng phí, chưa khai thác hiệu quả tiềm năng giá trị đất đai. Trước tình hình này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 80/2001/QĐ-TTg ngày 24/5/2001 về việc sắp xếp lại nhà đất thuộc sở hữu nhà nước trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Một năm sau, do Quyết định đã ban hành không đủ mức độ chi tiết để xử lí các trường hợp thực tế, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 111/2002/QĐ-TTg ngày 21/8/2002 sửa đổi, bổ sung Quyết định số 80/2001/QĐ-TTg nói trên. Sau đó, trên cơ sở kết quả đạt được sau sáu năm thí điểm, ngày 19/01/2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg về việc sắp xếp lại, xử lí nhà đất thuộc sở hữu nhà nước trên phạm vi cả nước. Sau một năm triển khai, Thủ tướng Chính phủ lại ban hành Quyết định số 140/2008/QĐ-TTg ngày 21/10/2008 sửa đổi, bổ sung Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg nhằm bổ sung các nội dung chưa đầy đủ để nâng cao tính khả thi của chính sách này.
Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành chủ trương xử lí các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm môi trường đã được phê duyệt theo Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg ngày 22/4/2003 về việc phê duyệt Kế hoạch xử lí triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Về mặt hình thức, Quyết định này không nhằm mục tiêu tạo dựng một giải pháp về vốn hoá đất đai mà chỉ đơn thuần là một giải pháp cần thiết cho bảo vệ môi trường tại các không gian đô thị. Nhìn vào thực chất nội dung, Quyết định này cũng là một giải pháp vốn hoá đất đai đối với doanh nghiệp có hoạt động sản xuất gây ô nhiễm môi trường. Theo Quyết định này, UBND cấp tỉnh nơi có nhiều đô thị, nhất là các đô thị lớn, chịu trách nhiệm rà soát hiện trạng các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm tại địa phương và lập kế hoạch di dời các cơ sở sản xuất này đến các khu công nghiệp để làm sạch môi trường đô thị. Các địa điểm sản xuất cũ sẽ được sử dụng vào mục đích kinh doanh theo quy hoạch phát triển đô thị hoặc phát triển hạ tầng đô thị. Quyết định này cũng bao gồm các quy định về chuyển nhượng các mặt bằng sản xuất cũ và sử dụng kinh phí từ việc chuyển nhượng này phục vụ cho việc di dời, xây dựng cơ sở mới và nâng cấp hoạt động sản xuất, kinh doanh tại cơ sở mới.
Sau đó 2 năm, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 74/2005/QĐ-TTg ngày 06/4/2005 quy định về sử dụng tiền chuyển QSDĐ, tiền bán nhà xưởng và các công trình khác khi tổ chức kinh tế phải di dời trụ sở, cơ sở sản xuất, kinh doanh theo quy hoạch, bao gồm cả việc thay thế cho nhiều nội dung đã quy định tại Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg về việc sắp xếp lại, xử lí nhà đất thuộc sở hữu nhà nước.
Sau một thời gian dài thực hiện các quyết định của Thủ tướng Chính phủ, ngày 31/12/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 167/2017/NĐ-CP về việc quy định sắp xếp lại, xử lí tài sản công áp dụng cho các loại tài sản thuộc phạm vi công sản gồm nhà đất, xe ô tô và máy móc trang thiết bị. Nghị định cũng quy định rõ việc không xem xét các loại nhà đất mà khu vực công đang thuê, thuê lại, nhận góp vốn, mượn, nhận giữ hộ và các nhà đất của công ti cổ phần được nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc nhận chuyển nhượng hợp pháp sau thời điểm được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hoá. Trong triển khai thực hiện Nghị định này, các cơ quan cấp bộ ở trung ương cũng như các UBND cấp tỉnh ở địa phương đã nhận thấy các quy định còn thiếu chi tiết, thiếu nhiều trường hợp chưa được đề cập và thiếu nhiều quy định về xác định giá trị tài sản nhà đất. Vào năm 2021, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 67/2021/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 167/2017/NĐ-CP nhằm hoàn chỉnh cơ chế sắp xếp lại việc sử dụng nhà đất thuộc khu vực công. 
Trên thực tế triển khai, chỉ có một số công ti nhà nước thực hiện được các cơ chế theo quy định tại Nghị định số 67/2021/NĐ-CP của Chính phủ, còn các đối tượng khác, phần lớn là doanh nghiệp cổ phần hoá và các cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước chưa tích cực thực hiện. Thậm chí, một số cơ quan, đơn vị của Nhà nước sau khi được bố trí xây dựng và di dời đến cơ sở mới không trả lại nhà đất tại các cơ sở cũ cho địa phương[5]. Tương tự đối với các tổ chức sự nghiệp công của Nhà nước, nhất là các tổ chức đông người như trường đại học, bệnh viện lớn... vì trung tâm nội đô có lợi thế hơn cho hoạt động của họ[6]. Đối với nhiều doanh nghiệp sản xuất gây ô nhiễm phải di dời theo quy hoạch, họ muốn thực hiện các dự án kinh doanh, xây dựng nhà ở, trung tâm thương mại tại địa điểm cũ, nơi có giá trị đất rất cao[7]. 
Nhìn vào thực chất, đây là cách thức vốn hoá đất đai rất hiệu quả đối với các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi, Nhà nước phải thu được giá trị đất đai rất lớn từ khối lượng tài sản công hình thành từ thời kì bao cấp trong quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trường. Để làm được việc này, cần phải có những quy định pháp luật thực sự rõ ràng với bản chất là vốn hoá đất đai. Các quy định của pháp luật không chỉ liên quan đến pháp luật đất đai mà liên quan tới cả pháp luật ngân sách.
Sự sắp xếp lại việc sử dụng nhà đất thuộc tài sản công có kết quả là phần nhà đất công dôi dư sẽ mang lại nguồn thu ngân sách rất lớn, đó là hệ quả tài chính và phải được coi như một nguồn thu từ đất, phải được định giá thành tiền để đưa vào nguồn thu ngân sách nhà nước. Phương án mà Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ thể hiện trong các quyết định giai đoạn từ 2003 đến nay như đã đề cập ở phần trên vẫn chỉ mang ý nghĩa sắp xếp lại việc sử dụng nguồn lực công, không được coi là một nguồn thu lớn từ đất. Điều khó khăn mà Việt Nam chưa vượt qua được vẫn là việc giải quyết mối quan hệ giữa lợi ích công và lợi ích tư trong quá trình chuyển đổi mô hình kinh tế.
Việc sửa đổi Luật Đất đai cần quan tâm đặc biệt tới quá trình giải quyết chuyển dịch từ quyền tài sản công đối với QSDĐ về thỏa mãn nhu cầu các nhà đầu tư tư nhân nhưng Nhà nước phải thu đầy đủ giá trị quyền tài sản đó. Luật Đất đai (sửa đổi) cần quan tâm tới việc luật hoá Nghị định số 67/2021/NĐ-CP có bổ sung cho hợp lí.  
2.2. Cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước
Ở các quốc gia đã có lịch sử lâu đời về kinh tế thị trường và quá trình công nghiệp hoá, vấn đề thành lập và cổ phần hoá đồng loạt các doanh nghiệp nhà nước thường không được đặt ra. Đây chỉ là những vấn đề đơn lẻ cho doanh nghiệp này hay doanh nghiệp khác khi Nhà nước cần nắm giữ cổ phần chi phối hay không. Ngược lại, các nền kinh tế chuyển đổi từ bao cấp sang thị trường có tình trạng hầu hết các doanh nghiệp đều là doanh nghiệp nhà nước, được thành lập đóng vai trò chủ đạo để phát triển kinh tế. Khi chuyển đổi sang cơ chế thị trường với nhiều thành phần kinh tế, vai trò của các doanh nghiệp nhà nước bị thu hẹp lại, việc cổ phần hoá diễn ra đồng loạt trên phạm vi toàn thị trường, chỉ trừ một số doanh nghiệp mà Nhà nước phải nắm giữ trong các lĩnh vực quan trọng.
Xét về mặt kinh tế, các doanh nghiệp nhà nước bán cổ phần dựa trên các tài sản hiện có cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước để trở thành các công ti cổ phần. Trong số tài sản này, giá trị đất đai là phần tài sản có giá trị cao và có tính hấp dẫn lớn đối với người mua cổ phần. Nhìn riêng về khía cạnh đất đai, việc cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước cũng mang bản chất của quá trình vốn hoá đất đai. Giá trị đất đai thuộc khu vực công sản trước đây giao cho các doanh nghiệp nhà nước, nay các doanh nghiệp nhà nước chuyển thành cổ phần để bán cho các thành phần kinh tế khác ngoài khu vực nhà nước.
Vào năm 1996, Nhà nước bắt đầu cho thí điểm cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước. Theo quy định lúc đó, giá đất trong cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước tính theo giá đất của nhà nước, thấp hơn giá đất trên thị trường nhiều lần. Vì vậy, nhiều cá nhân tham gia mua cổ phần của các doanh nghiệp nhà nước trên thị trường chứng khoán cũng như các doanh nghiệp chưa được đưa lên sàn chứng khoán. Theo cách làm như vậy, cơn sốt chứng khoán bắt đầu xảy ra vào năm 2003 khi nhiều doanh nghiệp cổ phần hoá được đưa lên sàn chứng khoán. Cơn sốt này tạo ra “bong bóng” chứng khoán ngày càng lớn và “bong bóng” đó bị nổ vào cuối năm 2006. Từ đầu năm 2007, các nhà đầu tư lại chuyển từ thị trường chứng khoán sang thị trường bất động sản và gây sốt đất từ đầu năm 2007 đến hết năm 2008.   
Chính sách cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước kể từ năm 1996 đến nay vẫn chưa thể kết thúc. Từ năm 1996 tới năm 2020, Chính phủ đã ban hành 11 nghị định quy định về nội dung cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước kể từ Nghị định số 28-CP ngày 07/5/1996 đến Nghị định số 140/2020/NĐ-CP ngày 30/01/2020. Các nghị định này gặp vướng mắc chủ yếu là xác định giá trị tài sản của doanh nghiệp, trong đó khó khăn nhất là xác định giá trị đất đai và phương thức sử dụng đất đai. Doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân bỏ tiền mua đến 51% tổng số cổ phần để nắm quyền điều hành doanh nghiệp mà chủ yếu là quyền điều hành về sử dụng đất của doanh nghiệp.
Trên thực tế, trong hơn 25 năm qua kể từ năm 1996 đến nay, vấn đề đất đai trong cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa được giải quyết thỏa đáng, làm cho quá trình cổ phần hoá chậm trễ, gây thất thoát tài sản nhà nước từ việc xác định giá đất. Trong giai đoạn trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, giá trị đất đai được xác định theo bảng giá đất của Nhà nước. Các doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hoá luôn nhận đất đai đưa vào cổ phần hoá theo hình thức được Nhà nước giao đất. Sự chênh lệch giá trị đất đai quá cao đã làm tăng tính hấp dẫn của việc mua cổ phiếu chứng khoán. Theo các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003, giá trị đất đai trong cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước phải được định giá phù hợp với giá trị thị trường. Các doanh nghiệp nhà nước lại “đẩy” đất đai đang sử dụng sang hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm. Lúc này, giá trị đất đai không còn là tài sản của doanh nghiệp nhưng các doanh nghiệp cổ phần hoá vẫn được nhận QSDĐ đai. Vì vậy, nhiều doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân bỏ tiền để mua 51% cổ phần trở lên để có QSDĐ tại các khu đất có giá trị cao là chính, không quan tâm gì tới hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước trước đây.
Như vậy, một trong những nguyên nhân chính dẫn đến chậm tiến độ cổ phần hoá là vấn đề sắp xếp, xử lí đất đai không hợp lí. Một số doanh nghiệp thực hiện cổ phần hoá quy mô lớn như Tổng công ti Bưu chính, Viễn thông Việt Nam (VNPT), Tập đoàn Hoá chất Việt Nam (VinaChem), Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin), Tổng công ti Lương thực Miền Bắc (VinaFood 1), Công ti Điện thoại di động Mobifone, Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam (Agribank)... đến giữa năm 2020, vẫn chưa hoàn thành việc phê duyệt phương án sử dụng đất để có thể tiến hành xác định giá trị doanh nghiệp.
Việt Nam là đất nước có nền kinh tế chuyển đổi. Việc cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước đã được đặt ra ngay từ những năm cuối thế kỉ trước. Trong suốt 20 năm đầu của thế kỉ này, việc cổ phần hoá được thúc đẩy thực hiện ngày càng nhanh và mạnh. Tương tự như cách sắp xếp lại việc sử dụng đất của các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc khu vực nhà nước như đã nói trên, việc cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước cũng có bản chất là vốn hoá đất đai để thu về giá trị đất đai đưa vào cổ phần hoá thông qua sắp xếp lại việc sử dụng đất thuộc khu vực sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước. Lợi ích tính bằng tiền của cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước không được đưa vào danh mục thu từ đất mà được điều chỉnh bằng các quy định riêng về cổ phần hoá. Thực chất, quá trình cổ phần hoá là quá trình thu hút vốn từ khu vực ngoài nhà nước đầu tư cho khu vực doanh nghiệp. Trong quá trình này cũng phải đối mặt với mối quan hệ giữa lợi ích công và lợi ích tư. Vấn đề tham nhũng lại được nhắc tới khi có biểu hiện “lẩn khuất” trong quá trình cổ phần hoá.
Vấn đề cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước sẽ được giải quyết thỏa đáng sau khi Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi) có được những quy định chặt chẽ đối với quá trình định giá đất phù hợp thị trường./.